Экс-судья КС Николай Козюбра: «Оснований для принятия новой Конституции лично я не вижу» Виталий Червоненко, «Главред» Николай Козюбра едва ли не самый опытный ученый-конституционалист в Украине.

Он имел отношение к разработке действующего Основного Закона, а теперь вместе с Владимиром Шаповалом работает над новой редакцией Конституции для Президента. Однако сам Николай Иванович не разделяет взглядов Виктора Ющенко относительно процедуры принятия конституционных изменений, в частности, принятие на референдуме он считает опасным для государства. Об этом в интервью «Главреду» рассказал Николай Козюбра.

Николай Иванович, почему возникла необходимость разрабатывать новую Конституцию, а не вносить изменения в ныне действующий документ?

Сейчас не идет речь о принятии новой Конституции. На заседании Конституционного совета о новом Основном Законе Президент не говорил. По этому поводу больше нагнетают обстановку журналисты. Лично я никогда не был сторонником принятия новой Конституции. В группе, разрабатывавшей концептуальные предложения об изменениях к Конституции, я высказывался, как и другие члены группы, за системные, а не точечные изменения. Независимо от того, назовут ли будущие наработки системными изменениями к Конституции, или новой редакцией – это не будет новой Конституцией. Оснований для принятия нового Основного Закона лично я не вижу.

Новая Конституция принимается в случае, если предыдущая себя уже исчерпала, или принималась на переходный период. Также это возможно, если изменяются принципы конституционного строя, например, если бы мы сменили унитарный строй на федеральный. Возможно, нужна была бы новая Конституция, если бы принципиально меняли форму правления. Но и об этом сейчас не идет речь. В настоящий момент планируется совершенствование в рамках действующей формы правления.

То есть изменения к Конституции, в какой бы форме они не были предложены, обязательно должны быть одобрены в парламенте?

Независимо от того, будут ли изменения оформлены в законопроект об изменениях в Конституцию, оформят ли их в новую редакцию, - процедура одобрения настоящих документов должна отвечать главе XIII действующего Основного Закона, то есть через парламент. Хоть я и сомневаюсь, что парламент может принять изменения в нынешних политических условиях, но попытаться надо. Если не достигается консенсус, то, по крайней мере, компромисс находить нужно обязательно. Из уст Президента прозвучала обязательность прохождения изменений к Конституции через парламент.

Вы сами сомневаетесь в возможностях парламента проголосовать за изменения к Конституции. В таком случае, существует ли законный путь принять конституционные изменения без участия парламента на референдуме?

Теоретически такой вариант возможен. Но для этого нужно выписать соответствующую процедуру. Лично я еще со времен плебисцита 2000 года весьма негативно отношусь к референдумам «по народной инициативе». В нынешнем законе о референдуме все эти вопросы никак не регламентируются. По моему мнению, для проведения конституционных изменений через референдум должен быть принят специальный закон, который регулировал бы процедуру. Более того, данный закон должен быть проголосован в парламенте не простым большинством, а квалифицированным.

Как правило, во всех конституциях мира не прописаны положения о процедуре принятия новых конституций. Если такая процедура будет прописана, это подорвет авторитет действующего документа, представит его временный характер. Но жизнь есть жизнь, и необходимость принятия новой Конституции может назреть. Повторяю, у нас пока я такой необходимости не вижу.

Сейчас очень много говорят о возможности вынесения изменений к конституции на референдум в обход парламента, кое-кто даже услышал намек на это в выступлении Президента. Но я всегда повторял, что принятие Конституции на референдуме опасно. Ведь никто не гарантирует, что после этого следующий Президент не вынесет на референдум свой проект, или на референдум не будет вынесено несколько вариантов проектов Конституции. Нужно идти путем, зафиксированным в действующей Конституции.

Может ли Конституционный совет разработать документ, который станет приемлемым для всех сторон?

В этом Совете, кроме ученых, представлены политические силы. Конечно, есть опасность превращения КС в малый парламент, где будут проводиться бесплодные дискуссии и не удастся достичь не только консенсуса, но и компромисса.

В действительности, не могу сказать, что я вышел с первого заседания КС с особым оптимизмом. С другой стороны, специалисты, представленные в Совете, могут разработать качественный документ. Для этого, как по мне, нужно два-три месяца, а вот что будет дальше, прогнозировать сложно. Когда документ передадут на рассмотрение всего КС, то споров возникнет множество, причем не только юридического, но и чисто идеологического или политического характера.

То есть разрабатывать конституционные изменения будет не весь КС?

Конечно. Не могут 97 человек разрабатывать документ. Я в конституционном процессе с самого начала независимости Украины, потому знаю, что группа, которая будет разрабатывать проект, должна быть небольшой. Иначе ничего не получится. Когда же рабочая группа разработает документ, то должны подключиться все остальные. Никто не говорит, что проект, разработанный группой, не будет содержать дискуссионных вопросов. Поэтому потом весь КС его доработает и, в идеале, направит в парламент.

Кто вошел в рабочую группу?

В нее вошли в основном специалисты, раньше работавшие над разработкой конституционных проектов, имеющие опыт конституционных формулировок, ведь это чрезвычайно сложное дело. Кто не работал над этим, написать ничего не сможет. В рабочую группу вошли опытные конституционалисты: профессор Аверьянов, профессор Василенко, профессор Шаповал, профессор Мартыненко и ваш собеседник. Мы вместе и раньше работали. Также вошел в группу председатель фонда местного самоуправления Пухтинский. Членами группы стали представители парламентских партий. Помню, что от ПР - Лавринович, а от КПУ - Крючков. Всего группа состоит из 15 человек. Секретарь группы – Марина Ставнийчук. С моей точки зрения, даже 15 человек – это многовато, работать будет труднее.

Какова роль остальных членов КС?

Было предложено два подхода. Первый, чтобы рабочая группа подала им уже готовую концепцию. Созданные подразделения КС уже потом предоставили бы свои предложения к готовой концепции, которые бы учитывались при ее доработке.

Другой подход, чтобы сначала созданные пять комиссий в КС предоставили свои предложения, а на их основании рабочая группа обобщила бы их и выработала единый проект. Но могу из своего опыта сказать, что такая практика приведет к тому, что предложения будут насколько разными, даже противоположными, что единого документа на их основе не сделаешь. Поэтому, скорее всего, используют первый подход.

Что вы лично предложите изменить в Конституции?

По-моему, начинать нужно не с треугольника Президент – Кабмин - Верховная Рада. Тут больше должны разбираться политики. Хотя однозначно скажу, что изменения 2004 года разбалансировали эти отношения.

Главное направление изменений к Конституции должно быть на усиление гарантий защиты прав человека. Нужно дополнить и обновить некоторые права. Например, отсутствует право на справедливое и беспристрастное правосудие граждан. Достаточно серьезная проблема с социально-экономическими правами. Они у нас на уровне деклараций. Наша задача сделать их действенными, чтобы их реально можно было защищать в суде.

Раздел Конституции о выборах и референдумах нуждается в совершенствовании. Есть вопрос относительно целесообразности фиксации избирательной модели. Но в любом случае необходимо зафиксировать невозможность единоличных решений лидеров политических сил по спискам кандидатов в депутаты.

Положение относительно референдумов нужно детализировать. В мире часто проводятся референдумы по доступным народу вопросам – где построить больницу или дорогу. Но нельзя у народа спрашивать, какая форма правления должна быть в государстве, или какая Конституция лучше. Это абсурд. В целом референдум необходим, но он требует детализации, что можно, а что на него не выносить.

Может, действительно нужно дать гражданам право законодательной инициативы. Но от конституционного референдума по народной инициативе стоило бы отказаться, ведь это очень широкое поле для административного ресурса.

Вопрос отношений властного треугольника имеет массу проблем. В Конституции выписаны основания роспуска парламента, но жизнь оказывается сложнее. Опыт Украины и других стран показывает, что порой жизненно необходимо применять роспуск парламента из «политических соображений». Такая практика существует, например, во Франции.

Также важен вопрос, что делать с распущенным парламентом. Есть всевозможные практики, позволяющие распущенному парламенту принимать некоторые законы, но не конституционного характера.

Если Президент избирается населением, то его полномочия должны быть существенны, иначе нет смысла во всеобщих выборах. Где этот предел усиления Президента – вопрос открытый. Но у меня не возникает сомнений, что роль парламента в формировании правительства должна быть решающей.

Судебная система Украины также нуждается в конституционном регулировании. Нынешняя система недостаточно эффективна. Особое внимание нужно уделить формированию судейского корпуса. Однако предусматривать выборы судей населением, как по мне, нельзя.

Вопрос местного самоуправления просто безграничен. У нас его сегодня в действительности практически нет. Закрепление этих вещей в Конституции требует большой работы. Нужно четко указать перечень вопросов, которыми должно заниматься местное самоуправление, четко выписать полномочия глав местных администраций.

Как вы видите реформу Конституционного суда?

Во-первых, необходимо внедрить институт конституционной жалобы, чтобы в КС могли обращаться граждане. Если граждане считают, что к ним был применен антиконституционный закон, они имеют право судиться против этого. Такая практика есть в большинстве стран Европы. Сегодня и мы созрели до такой практики.

Нужна частичная ротация судей КС каждые три года. В свое время казалось, что лучший вариант назначения судей КС – назначение от трех ветвей власти. Практика показала сомнительность подобного подхода. Сегодня у нас среди судей КС преобладают выходцы из судов общей юрисдикции – это не нормально. Доходит до того, что судьей КС назначают судью городского суда. В Европе же преимущественно практикуется назначение в конституционные суды университетских профессоров. Они более широко смотрят на вопросы, которые являются предметом рассмотрения.

Мы видим, что сейчас КС не справляется с возложенным на него объемом обязанностей. Главная проблема заключается в том, что надлежащей подготовки у большинства судей нет.

Даже если судьи станут профессиональнее, загруженность КС все равно будет непомерной. Но и это решить можно, ведь не обязательно решать все дела всем составом суда. В Германии в Конституционном суде всего 12 судей, и они справляются. Однако там существует два сената по 6 судей, которые самостоятельно решают дела. Только когда возникают спорные вопросы, они выносятся на совместное заседание. Таким же путем можно решить проблему и у нас, без увеличения количества судей.

Недавно в «Зеркале недели» Сергей Рахманин отметил, что уже есть готовый проект Конституции, разработанный вами и господином Шаповалом, который берет на вооружение Президент. Это отвечает действительности?

Я могу подтвердить, что над таким проектом мы работали. В свое время я даже настаивал, чтобы этот проект был обнародован. Не могу сказать, что наш проект сырой. Уверен, что Венецианская комиссия оценила бы его сейчас положительно. Хотя многие спорные вопросы там остались.

На мой взгляд, проект, попавший к Рахманину, скорее всего, разработали мы. Но Рахманин многое передернул в своей статье. Например, мы убрали из первой статьи слова, что Украина является независимым и суверенным государством. Но это сделано в связи с тем, что суверенитет является неотъемлемым атрибутом государства. Развитые страны нигде не пишут, что они суверенны, - это само собой разумеется. Юристу понятно, что если государство существует, оно и так независимое и суверенное. Указывать в Конституции подобные вещи - проявление некоторой неполноценности. Но Рахманин подал это так, как будто все делается, чтобы отдать свою независимость НАТО.

Также преамбула у нас действительно начинается словами «мы украинский народ». Но это не потому, что эта Конституция должна приниматься только на референдуме. Причиной подобной формулировки является то, что действующая Конституция требует проведения референдума в случае изменения парламентом редакции первого и третьего раздела действующего Основного Закона.

Ваш проект Конституции будет браться за основу при разработке рабочей группой Конституционного совета своего проекта?

Этого я пока не знаю. Наш проект разрабатывался очень маленькой группой. Но в своем выступлении перед КС Президент действительно ориентировался на наш проект и использовал наши идеи. С чистой совестью могу сказать, что, вопреки наличию в нашем проекте многих дискуссионных вопросов, в нем есть ориентация на усиление роли парламента в его европейском, а не советском понимании. Мы даже отказались от особого статуса министров обороны и иностранных дел. Хотя, честно говоря, мы предусмотрели для Президента право распускать парламент «из политических соображений». Но мы написали, что этот пункт должен быть согласован политиками. К тому же подобный роспуск мог бы компенсировать отсутствие императивного мандата.

Сергей Рахманин также указал, что мы сняли положение о том, что Президент является гарантом соблюдения прав и свобод гражданина. Но ведь во всем мире основным гарантом прав и свобод гражданина является суд, а не Президент.

Но согласитесь, что опасения по поводу создания Конституционного совета ради простого «одобрямса» вашего проекта не безосновательны...

Да не будет такого. Это невозможно даже потому, что в КС будут серьезные политические баталии. Все политические силы будут отстаивать собственные партийные интересы. «Одобрямс» в таких условиях – иллюзия.

Вы лично верите, что основные политические игроки найдут компромисс вокруг какого-то проекта конституционных изменений?

Хотелось бы в это верить. Возможно, из-за этой веры я и дал согласие участвовать в рабочей группе Конституционного совета. Любая Конституция является продуктом политического компромисса, но удастся ли политикам достичь такого компромисса, мне прогнозировать трудно.

Говоря откровенно, вы допускаете, что Президент попытается на референдуме протянуть не компромиссный вариант конституционных изменений?

Пока я этого не чувствую, хотя такие разговоры слышу. Очень часто говорят, что решительности Президенту не хватает. Из этих соображений у меня вызывает сомнение указанный вами сценарий.

Я уже был в отставке, когда Конституционный Суд принимал решение о возможности принятия Конституции на референдуме. Опыт свидетельствует, что на референдумах можно принять все что угодно. Опыт нацистской Германии в этом отношении самый поучительный.

Конституции по своей природе являются общественным договором, поэтому я просто не допускаю, что Президент может вынести не согласованный со всеми вариант Конституции. К тому же административный ресурс у нас уже не тот, что был раньше. На таком бескомпромиссном референдуме люди будут голосовать не за Конституцию, а за доверие к Президенту. А вы ведь прекрасно знаете ситуацию с современными рейтингами. Поэтому лично я исключаю озвученный вами сценарий действий Президента. Тем не менее, я не исключаю, что к принятию новой редакции Конституции каким-то образом будет причастен референдум.

Председатель Верховной Рады совершенно правильно высказался, что без участия парламента конституционных изменений никто принимать не может. В свое время, занимая должность судьи Конституционного Суда, я был едва ли не единственным членом КС, который во время референдума 2000 года был в наивысшем кабинете государства. Тогда я прямо сказал Президенту, что не стану голосовать за автоматическую имплементацию результатов референдума в Конституцию. Только в соответствии с главой ХІІІ Конституции. Моя позиция не изменилась.